内容提要：目的：基于美国食品药品监督管理局（FDA）医疗器械软件预认证试点项目方案，通过分析上海市医疗器械独立软件产品体系核查中出现的共性问题，探索性地提出基于本市软件企业情况的预认证机制方案，以及若干思考及建议，旨在为监管部门提供参考，进一步提高独立软件产品体系核查的效率。方法：回顾分析了本市医疗器械独立软件产品体系核查的现状，分析了FDA预认证项目运行情况以及本市建立预认证机制的可行性。结果：提出了独立软件体系核查预认证机制，包括软件生产企业关键评价指标、产品核查路径判定以及简化核查基本要素。结论：在医疗器械独立软件产品申报数量日益增长的趋势下，本研究的成果有望进一步优化核查流程，提高监管效能，对于支持产品创新，加速医疗器械软件产品的上市流程具有一定意义。

关 键 词：医疗器械独立软件 预认证机制 现场核查

 

医疗器械独立软件是健康数据管理、临床诊断或辅助决策、患者康复管理、用药跟踪或辅助治疗的重要工具，在现代诊疗中发挥着不可或缺的作用。相比于医疗器械硬件产品，医疗器械软件产品具有以下特点：①复杂程度高且易变性大，更新迭代速度快。由于时间和成本的限制，难以通过测试覆盖所有可能的情况。②对生产设备、场地和原材料的要求相对较低，更多依赖于软件开发人员的技术能力和软件工程实践。③软件产品质量与设计开发过程密切相关。开发人员的技术能力、开发过程控制水平、产品风险和变更管理等因素直接影响软件产品的最终质量。关键人员的变动、产品检验方式或检验机构的变化均可能导致质量问题[1]。

 

近年来，本市第二、三类医疗器械独立软件类产品的申请数量持续增长。同时，在监管过程中面临以下问题：①产品变更频繁，部分产品同质化程度高，导致对同一企业短时间内多次核查，与当前有限的监管资源相矛盾[2]。②具备软件相关专业或经验的审评检查员数量不足。对于创新产品或高风险产品，现场检查在短时间内对产品风险的把控不精准，检查质量和效率亟待提升。

 

现行的监管框架更多侧重于传统医疗器械硬件产品。为了提升审评核查的质量和效率，有必要根据软件产品的特质以及本市软件企业的特点，研究新的监管策略。本文基于美国食品药品监督管理局（Food and Drug Administration，FDA）医疗器械软件预认证试点项目方案，探索性地提出基于本市软件企业现状的预认证机制方案。

 

1.本市医疗器械独立软件审评核查常见问题

 

常见问题如下：①产品设计方面，部分产品直接根据算法自动提示诊断结果，无法手动修改，存在误诊风险。②验证与确认方面，部分核心算法模块未进行验证，或训练、调优和性能测试原始记录缺失。③软件更新方面，尽管软件发生了实质更新，但未按照软件命名规则进行版本升级。④人员能力方面，关键测试人员不具备申报产品的相关资质或未查见相关培训记录；此外，管理人员和开发人员从非医疗行业跨界而来，对法规及标准不了解，导致产品设计开发、生产以及质量管理等过程中存在不合规风险。⑤企业质量体系方面，行业发展参差不齐，部分软件企业质量体系意识淡薄、质量管理水平不高，对于产品风险把控的能力不足，显著影响审评核查效率和产品的上市进程。

 

2.美国FDA医疗器械软件预认证试点项目概述

 

为了应对医疗器械软件产品的特殊性以及高速增长的申报数量，美国FDA于2017 年7 月启动了医疗器械软件预认证试点项目，为该类产品提出了新的监管框架[3,4]。预认证试点项目的核心思想是将软件产品的监管模式由“基于产品”改为“基于生产企业”，通过评价生产企业的卓越性来建立对其产品的信任以及确保产品全生命周期内安全有效的能力。该预认证试点项目分为四个步骤：卓越性评价、审查路径判定、简化审查、真实世界性能评价。获得预认证的企业，其生产的部分中低风险医疗器械软件产品可简化审查或者无需审查即可上市，并利用上市后数据来验证软件在真实世界的持续安全有效性。

 

预认证机制将各类风险的医疗器械软件纳入到统一评价程序，重点关注产品生产企业的质量管理体系（包括软件开发流程、风险管理制度、验证和确认活动等），从而减少对单个软件产品的审查。对于其余需要审查的产品，则主要侧重于软件的网络安全、临床数据以及其他无法通过企业评价收集到的特定产品信息。预认证机制可以简化软件产品的审查流程，加快审批进度，以支持和鼓励软件产品创新。

 

3.本市医疗器械软件现场核查预认证机制

 

本文在汇总研究FDA预认证项目前期试点成果的基础上，结合本市医疗器械独立软件产业发展现状，以产品注册质量管理体系核查为例，探索生产企业的分级机制，以期建立更具有针对性、可操作性的上市前现场核查路径。

 

3.1 生产企业关键绩效评价指标

 

医疗器械软件生产企业的关键绩效评价指标可包括企业信用等级、创新技术、开发人员能力评价、开发过程质量控制、第三方认证、软件产品上市情况、风险等级、独立软件生产企业既往体系核查等因素。最终确定了组织、人员、基础设施与环境、风险管理、设计与开发、配置管理与变更控制、外包管理、部署与维护、监测分析、网络安全等维度的关键绩效指标（见图1）。针对每条原则汇总评价结果，确认独立软件生产企业的预认证水平。

 

 

根据软件生产企业不同的评价分值，将纳入预认证的企业划分为一级和二级两种类型。一级是指制造商前期没有软件产品开发经验或开发经验有限，适用于低风险软件；二级是指制造商前期有充足的软件产品开发经验，适用于中高风险软件。一级的核查要求应当高于二级。

3.2 产品核查路径判定

在提交医疗器械软件产品的注册核查申请时，进入预认证的生产企业同时提交其申报产品相关信息，包括注册类型（含首次注册、重大更新、轻微更新）、管理类别、软件输出信息对医疗决策的重要性、软件核心功能描述等，以便核查部门综合判定软件产品的核查路径。以医疗器械软件产品首次注册为例，其核查路径可参照表1 进行判定。即，风险水平较高的软件产品需要全项核查；对于风险水平中等的软件，预认证一级需要全项核查，预认证二级进行简化核查；对于风险水平较低的软件产品，则全部进行简化核查。换言之，产品风险等级低且企业分值较高的产品可通过简化核查路径上市。

 

 

3.3 简化核查基本要素

核查部门根据申报产品上市前所必需审查的要素，形成对申报的医疗器械软件产品开展简化核查的方案。简化核查的基本要素包括企业基本信息、质量体系基本情况以及设计开发控制。若开展简化核查，则仅核查开发过程控制情况（包括风险管理控制活动、软件配置管理、软件版本变更控制、可追溯性分析、网络安全等）、产品情况（包括软件架构、软件需求分析、软件设计和临床算法、软件验证测试与确认、软件缺陷管理等），对于企业基本信息、质量体系基本情况等则不再进行核查。结合《医疗器械生产质量管理规范附录独立软件》，本文拟建议的简化审查基本要素见表2。

 

 

4.思考和建议

 

4.1 进一步优化注册体系核查效率

 

《医疗器械生产质量管理规范附录独立软件》[5] 迄今已实施5年多。现场检查实践中，存在以下质量控制相关问题：①软件设计开发过程中变更频繁，部分生产企业未对研发过程中的版本进行有效控制；②对于用户测试人员，要求其具备适宜的软件产品使用经验，或经过培训具备适宜的软件产品使用技能，但部分企业的产品未满足该项要求；③质量控制章节，要求“根据强制性标准以及经注册或者备案的产品技术要求制定产品的检验规程”，且出具“包括进货检验、过程检验和成品检验的检验记录、检验报告或证书等”，该项要求与软件产品的特性不相适宜。

 

医疗器械软件产品有其特殊性，建议对该类产品建立一个基于风险评估的动态监管框架，对不同风险级别的软件产品实施差异化监管，以进一步提高体系核查的效率。

 

4.2 构建本土化的生产企业关键评价指标

 

美国FDA的预认证试点项目确定了九大类别共250个企业关键绩效指标，包括：投诉、数据质量、缺陷、设备激活/ 用户依从性、回归测试、发布、回滚、服务、网络安全，以此来评价企业的卓越性。由于高度依赖企业披露的信息、数据采集及隐私保护、不良事件和召回信息公开等原因，美国FDA已构建的关键绩效指标并不完全适用于本市企业，例如数据质量、失败、发布、回滚等项目。

 

在充分调研的基础上，结合本市医疗器械软件产业的特点，本文提出了生产企业关键评价指标（见3.1 章节），旨在建立可操作的关键绩效评价指标。可从如下方面优化：①进一步细化和量化，并实现可自动计算及分析；②持续改进，定期回顾和更新，与行业发展水平和监管需求保持同步。

 

4.3 加强软件产品上市后数据收集和变更控制

 

本文仅研究了产品上市前的预认证评价体系、简化核查流程及审查要素的研究，未来需要对通过预认证机制上市的产品在上市后的真实世界数据的收集和分析机制进行研究，利用真实世界数据来评估该机制的长期效果以及产品的安全有效性。通过建立动态调整机制，收集产品上市后的性能和安全性数据，定期评估和更新预认证评价体系和核查流程以及预认证机制的实际效果，并据此调整监管策略。同时，软件生产企业应强化软件变更控制流程，确保所有软件产品变更都经过严格的评估和批准。

 

5.小结

 

本文结合本市医疗器械软件生产企业的实际情况、《医疗器械生产质量管理规范附录独立软件》以及美国FDA预认证试点情况，探索性地研究了医疗器械独立软件产品体系的核查与预认证机制。一方面，对独立软件生产企业而言，建立更加精简高效的预认证机制有利于加速医疗器械软件的上市流程。特别是对于那些生产多种类型医疗器械软件产品的企业，这种机制带来的收益更为显著，能够进一步支持和鼓励医疗器械软件产品的创新发展。另一方面，对于行政许可机构而言，在确保产品质量的前提下，预认证制度可以节约行政资源，有效减少对同一企业的不必要重复审查。这不仅有助于提高检查效率和质量，还便于调整检查策略并进行灵活控制，符合当前基于大数据的智能化监管趋势。通过合理配置检查资源并建立更加精简高效的监管模式，可以保证专业队伍的成长与发展，进一步提高医疗器械软件行业的监管效能。

 

 

来源：《中国医疗器械信息》

关键词： 医疗器械独立软件